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《广西壮族自治区河道采砂管理条例》解读

发布日期:2017-11-03 16:39   来源:   作者:  

一、条例制定的背景和过程

(一)条例制定的背景

1、广西河道采砂乱象丛生

广西现有集雨面积50平方公里以上河流986条,年可采砂量为8000多万吨,市场需求量大,年开采量约1000多万立方米。

近年来,乱采、滥采、盗采等违法采砂行为十分突出。严重影响河势稳定,给防洪安全带来隐患,妨碍水上通航安全,给人民群众生命财产带来威胁,甚至引发群体性事件,造成不良社会影响。尽管各地对非法采砂进行了严厉监管,但非法采砂仍屡禁屡出现,河道采砂执法监管形势严峻。

2、制定《条例》是护江河安澜的迫切需要

河道采砂,关系河势稳定,也直接关系到江河防洪和通航安全。近年来,受利益驱动,非法采砂屡禁不止,造成局部河势恶化,并危及堤防,影响河道防洪安全和通航安全,扰乱了正常的水事秩序,甚至一定程度上影响了社会治安。《条例》的制定,理顺管理体制,明确管理责任,加大对非法采砂行为的打击力度,可以实现河砂科学合理有序开采,保护江河安澜。

3、制定《条例》是重拳出击非法采砂的迫切需要

2011年,自治区人民政府颁布了《广西河道采砂管理办法》,受立法权限之限制,不能设定行政强制措施,水行政主管部门在实际执法过程中,缺乏应有的力度与硬度,造成河道采砂执法乏力。

《条例》强化对非法采砂行为的打击力度,增加了相应的强制措施。《条例》颁布施行后,水行政主管部门及其他有关部门可以大大提升河道采砂执法力度,重拳出击非法采砂行为,保障河道采砂有序进行。

4、制定《条例》是完善河道采砂管理工作机制的需要

河道采砂管理实行县级以上人民政府行政首长负责制,可以灵活协调河道采砂执法过程中的重大问题,不定期组织开展联合执法活动,能充分整合执法资源,集中打击非法行为,着力维护良好的采砂管理秩序。形成良好的采砂秩序,实现砂尽其用,河畅其流,船畅其行。

(二)《条例》的立法过程

1、自治区水利厅于2014年11月开始着手对条例的立法进行调研、论证、起草等工作,并于2015年6月完成了草案送审稿送自治区法制办审查。(期间水利厅组织了多次调研和集中会审)

2、2015年6-11月自治区法制办将草案送审稿作为草案征求意见稿公开征求各市和区直部门及社会公众意见。(期间赴四川、江西、广东等省调研并组织专家论证)

3、2015年11月25日自治区十二届人民政府第61次会议审议通过,送自治区人大提请审议。

4、2016年1-6月自治区人大农委公开征求各市和区直部门及社会公众意见。(期间赴湖南、海南、江西等省调研并组织专家论证)

5、2016年7月自治区农委提请自治区人大常委会就草案进行第一次审议。(根据审议意见和建议进行修改)

6、2016年11月自治区人常委会第二次审议通过。

二、条例的主要内容和特点

(一)条例内容框架

《条例》共六章四十四条。分为:总则、河道采砂规划、河道采砂许可、河道采砂监督管理、法律责任、附则等。

(二)条例的基本制度

《条例》明确了河道采砂的“五项基本制度”:河道采砂规划制度、河道采砂许可制度、河道采砂招标拍卖制度、河砂有偿开采制度、规范采砂制度。《条例》在对河道采砂监管作出系统规定的同时,不乏创新之处。

(三)条例的创新和特点

一是强化河道采砂规划编制;

二是细化河道采砂许可;

三是强化了河道采砂全过程无缝闭合监管;

四是进一步规范河道采砂行为;

五是严格法律责任,确保《条例》实施。

三、条例重点法条解读

第一章  总则

第一条    为了加强河道采砂管理,维护河势稳定,保障防洪、通航和涉河工程安全,根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律、行政法规,结合本自治区实际,制定本条例。

此条为立法目的和立法依据

第二条    在本自治区行政区域内从事河道采砂及其管理活动,适用本条例。

本条例所称河道采砂,是指在河道(包括湖泊、水库、洼淀、人工水道、河道沟叉、行洪区、蓄滞洪区、感潮区、入海河口等)管理范围内采挖砂、石、土等行为。

此条为适用范围

问题:

1、在小溪、沟叉内采挖砂石是否适用本条例?

当然适用

2、河道管理范围如何界定?

依照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《广西壮族自治区河道管理规定》等法律法规。

第三条    河道采砂应当科学规划、总量控制,有序开采、保护生态,严格监管、确保安全。

此条规定的是河道采砂基本原则

第四条    县级以上人民政府应当加强对本行政区域内河道采砂管理工作的领导,做好组织协调工作,及时解决河道采砂管理中的重大问题。

县级以上人民政府可以根据河道采砂执法的实际,组织水利、公安、国土资源、环境保护、交通运输、林业、海事等部门联合执法,依法查处违法采砂行为。

乡(镇)人民政府应当协助和配合县级以上人民政府水行政主管部门做好河道采砂管理工作。

此条规定了政府职责。各级水行政主管部门在河道采砂执法监管过程中遇到的难题均可向本级政府请示要求解决。

第五条    县级以上人民政府水行政主管部门负责河道采砂的统一管理和监督检查工作,编制河道采砂规划和制定年度采砂实施方案,实施河道采砂许可。

县级以上人民政府公安机关负责依法查处河道采砂活动中的治安违法和犯罪行为,处置阻碍执行职务的违法行为和妨碍公务的犯罪行为。

县级以上人民政府交通运输主管部门以及海事管理机构负责采砂、运砂船舶的管理,依法查处证照不齐全的船舶从事采砂运砂作业、擅自设置码头、超载运输以及破坏航道通行条件等违法行为。

县级以上人民政府财政、国土资源、环境保护、林业、价格等有关部门,按照各自职责做好河道采砂管理工作。

此条规定了各部门职责

明确公安机关负责依法查处河道采砂活动中的治安违法和犯罪行为,处置阻碍执行职务的违法行为和妨碍公务的犯罪行为。河道采砂执法遇到暴力抗法的,可以报警,要求公安机关处理。

交通部门以及海事部门负责依法查处证照不齐全的船舶从事采砂运砂作业、擅自设置码头、超载运输以及破坏航道通行条件等违法行为。有上述案件移交给交通或海事部门处理

第六条    国家工作人员不得违反国家规定参与河道采砂经营活动,不得纵容、包庇河道采砂违法行为。

此条为禁止性规定,禁止国家工作人员的如下两种行为:

1、违反国家规定参与河道采砂经营

2、纵容、包庇河道采砂违法行为

第二章  河道采砂规划

第七条    河道采砂规划应当符合河道防洪、通航和涉河工程安全以及水生态环境建设和河势稳定的要求,并与流域综合规划和防洪、河道整治、航道整治、饮用水水源保护、水生生物资源保护、旅游发展等专业规划相衔接。

此条规定河道采砂规划要求,明确了河道采砂规划应当与其他专业规划衔接。

第八条    设区的市、县级人民政府水行政主管部门应当按照河道管理权限组织编制河道采砂规划,并征求同级国土资源、环境保护、交通运输、旅游发展、海事、规划等有关部门意见,经上一级水行政主管部门同意后报本级人民政府批准实施。

经批准的河道采砂规划应当严格执行;河道采砂规划确需修改的,应当按照规划编制以及报批程序办理。

此条规定编制规划与审批。采砂规划编制按照河道管理权限,由有权的水利部门组织编制,征求有关部门意见,经上一级水利部门同意,由本级人民政府批准实施。

注意事项:

1、权责一致   

各级水利部门按照河道分级管理权限组织编制采砂规划,既是水利部门权利,也是水利部门职责。

谨防渎职

2、如何组织采砂规划编制

按照分级管理权限,参照上级部门规划纲要,依照编制规程。

第九条    设区的市、县级人民政府水行政主管部门应当根据批准的河道采砂规划,制定年度采砂实施方案并予以公布,并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

年度采砂实施方案包括可采区的具体范围、年度采砂控制总量、作业方式、采砂机具及其数量等。

此条规定河道采砂必须制定年度采砂实施方案和采砂实施方案的具体要求,体现科学规划、总量控制、有序开采的基本原则。

第十条    河道采砂规划应当包括下列内容:

(一)砂石储量、分布与补给分析;

(二)禁采区和可采区;

(三)禁采期和可采期;

(四)年度采砂控制总量和开采深度;

(五)采砂作业方式和可采区内采砂机具的控制数量;

(六)沿河两岸堆砂场的控制数量及布局;

(七)弃料处理和现场清理、平整要求;

(八)采砂影响评价;

(九)规划实施与管理。

此条规定河道采砂规划的内容

第十一条    下列区域为禁采区:

(一)河道防洪工程、河道整治工程、水库枢纽、水文监测设施、水环境监测设施、涵闸以及取水、排水、水电站等工程及其附属设施的安全保护范围;

(二)河道顶冲段、险工、险段;

(三)桥梁、码头、浮桥、渡口、过河电缆、管道、隧道等工程及其附属设施的安全保护范围;

(四)饮用水水源保护区;

(五)自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园以及红树林生长区域;

(六)国际界河以及安全事故多发区域;

(七)法律法规规定禁止采砂的其他区域。

此法条规定哪些区域为禁采区。

《广西壮族自治区河道采砂管理办法》对禁采区采区意定主义,以河道采砂规划方式确定禁采区,而未以法条明确哪些区域为禁采区,容易导致采砂规划法律化,导致采砂规划编制这一权力的滥用。

条例实行禁采区法定主义,即以法条的形式明确哪些区域为禁采区,凸显采砂规划的严谨性和禁采区的刚性原则。

第十二条    下列时段为禁采期:

(一)水位达到或者超过警戒水位时;

(二)非渠化通航河道达到或者低于航道设计最低通航水位时;

(三)法律法规规定禁止采砂的其他时段。

此法条规定哪些时段为禁采期

立法主旨理解同上。

第十三条    设区的市、县级人民政府水行政主管部门应当将禁采区和禁采期予以公告,并设立明显的禁采区标志。

在可采区、可采期内,因防洪、河势改变、水工程建设、水生态环境遭受严重改变以及有重大水上活动等情形不宜采砂的,设区的市、县级人民政府水行政主管部门应当按照管理权限,划定临时禁采区或者规定临时禁采期,并予以公告。

此条规定了禁采区和禁采期公告原则。

赋予水利部门划定临时禁采区和临时禁采期的权利。

哪些情形下可以在可采区和可采期内划定临时禁采区和禁采期?哪些可以作为划定临时禁采区和禁采期的理由?

防洪需要、河道保护需要、水工程建设需要、水生态环境保护需要、重大水事活动需要、其他不宜采砂情形(如水事纠纷)。

第三章  河道采砂许可

 

第十四条    河道采砂实行许可制度。

未取得河道采砂许可证,不得从事河道采砂活动。

河道采砂许可证由设区的市、县级人民政府水行政主管部门按照河道管理权限审批发放。涉及航道的,有许可权的水行政主管部门应当征求交通运输主管部门意见。

因防洪吹填加固堤防和疏浚、整治河道采砂的,不需要办理河道采砂许可证,但应当按照有关河道管理的法律、法规的规定办理相关手续。

因整治航道需要采砂的,应当事先征求有许可权的水行政主管部门意见。所采砂石应当按照整治方案的要求处理。

农村居民自建房屋用砂量少于一百立方米或者村屯公共基础设施建设需到河道采砂的,由当地村民委员会出具证明材料,经乡(镇)人民政府核实后,不需要办理河道采砂许可证和缴纳河道采砂管理费以及河道砂石开采权出让费,在河道采砂规划规定的可采区采砂,所采挖的砂石不得销售。

此条共计六款。详细规定了河道采砂许可制度。

第一款规定了河道采砂许可制度

第二款是禁止性规定

第三款规定了河道采砂许可的实施机关,及采砂许可涉及其他部门的办理程序。

第四、五、六款分别规定了三种不需要办理河道采砂许可证和缴纳费用的情形:

一是因防洪吹填加固堤防和疏浚、整治河道采砂;

二是因整治航道需要采砂;

三是农村居民自建房屋用砂量少于一百立方米或者村屯公共基础设施建设需到河道采砂。

第十五条    河道采砂许可由有许可权的水行政主管部门通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施。

此条规定了河道采砂许可方式

第十六条    设区的市、县级人民政府水行政主管部门应当根据河道采砂规划和年度采砂实施方案,会同国土资源、环境保护等相关部门编制采砂招标、拍卖方案,报本级人民政府批准后组织招标、拍卖。

此条规定如何进行采砂许可。

水利部门根据河道采砂规划和年度采砂实施方案,牵头编制招标拍卖方案,经政府批准后,组织河道采砂具体标段的招标拍卖。

第十七条    申请从事河道采砂的投标人、竞买人应当符合下列条件:

(一)有依法取得的营业执照;

(二)有符合规定的采砂作业方式;

(三)有符合要求的采砂设备和采砂技术人员;

(四)用船舶采砂的,船舶、船员的证书齐全;

(五)五年内没有违法采砂记录;

(六)法律法规规定的其他条件。

此条规定了从事河道采砂的单位或个人应具备的条件,提高了河道采砂者的准入门槛,增加了守法诚信条件,更有利于河道采砂执法监管。

第十八条    河道采砂投标人应当按照招标文件的要求编制并提交投标文件;河道采砂竞买人应当按照拍卖要求提交相关材料。

第十九条    实施许可的水行政主管部门应当依法确定中标人或者买受人,与中标人或者买受人订立河砂开采权出让合同,并依法颁发河道采砂许可证。

第二十条    河道采砂许可证由自治区人民政府水行政主管部门统一印制。

县级以上人民政府水行政主管部门应当将颁发河道采砂许可证的情况及时进行公告。河道采砂许可证应当载明采砂单位或者个人的名称(姓名)、采砂机具名称和编号、采砂期限、采砂地

河道采砂许可证的有效期不得超过三年。河道采砂许可证有效期届满,许可证的效力自然终止,采砂人应当立即停止采砂作业;或者累计采砂量达到河道采砂许可证规定的总量时采砂权终止,采砂人应当立即停止采砂作业,发证机关应当收回或者注销河道采砂许可证。

许可证注明的采砂作业方式、机具、人员发生变更的,中标人或买受人应当及时向作出许可决定的水行政主管部门申请办理变更手续。

此条规定了河道采砂许可证的印制、内容、有效期限及变更。

第二十一条    任何单位和个人不得伪造、涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证。

此条为禁止性规定。

第二十二条    从事河道采砂的单位和个人应当依法缴纳河道采砂管理费和河道砂石开采权出让费。

河道采砂管理费和河道砂石开采权出让费由有许可权的水行政主管部门收取。具体征收、使用和管理办法由自治区人民政府财政部门、价格主管部门会同自治区人民政府水行政主管部门制定并报自治区人民政府批准。

此条规定采砂缴费。

第四章 河道采砂监督管理

 第二十三条    从事河道采砂活动应当遵守下列规定:

(一)按照河道采砂许可证的规定采砂;

(二)不得在禁采区、禁采期采砂作业;

(三)不得改变河势、损坏水工程、破坏水生态环境;

(四)不得改变和损坏水文和防汛测报设施、破坏航道通航条件;

(五)在通航河道采砂作业应当服从通航要求并设立明显标志;

(六)及时清运砂石、平整弃料堆体或者采砂坑槽;

(七)法律法规有关河道采砂的其他规定。

此条为禁止性规定。

第二十四条    任何采砂机具不得在禁采区滞留;未取得河道采砂许可证的采砂机具不得在可采区滞留。

采砂机具在禁采期应当按照所在地县级人民政府指定的地点停放,未经同意不得擅自离开。

此条是关于采砂机具滞留、停放规定。

“指定地点”如何理解?结合本条例第十二条理解。

第二十五条    从事河道采砂的单位和个人在河道管理范围内设置堆砂场存放砂石,应当报经有管辖权的设区的市、县级人民政府水行政主管部门批准。

此条是关于堆砂场设置的规定。

第二十六条    县级以上人民政府水行政主管部门可以为采砂机具免费安装电子信息化监控设备。从事采砂的单位和个人应当予以配合,并不得损坏和擅自拆除监控设备。

此条规定为提高河道采砂执法监管效率,可以安装监控设备。

安装电子信息监控设备不得收费,不得转嫁费用,所需费用纳入预算。

第二十七条    县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对本行政区域内河道采砂活动的监督管理,及时查处违法采砂行为,维护河道采砂秩序。

此条明确要求水利部门应当加强监管,查处违法采砂行为。

第二十八条    县级以上人民政府水行政主管部门及其工作人员履行河道采砂监督管理职责时,有权采取下列措施:

(一)进入采砂单位的生产、运输、存放场所进行调查、取证;

(二)要求采砂单位如实提供与河道采砂有关的文件、证照、资料;

(三)责令采砂单位停止违法采砂行为;拒不停止违法行为的,可以扣押实施违法行为的采砂机具。

此条规定了监督管理措施,赋予水行政主管部门相应的调查取证和行政强制权。

第二十九条    在河道管理范围内运输砂石应当持有砂石合法来源证明,禁止运输非法开采的砂石。

砂石合法来源证明由自治区人民政府水行政主管部门统一格式,包括砂石来源地、运输工具名称、装运时间、砂石数量、卸砂点和有效期限等内容。

此条规定了河道采砂的运输监管。

持有河砂合法来源证明是在河道管理范围运输河砂的必要条件,河砂合法来源证明是行政确认而不是行政许可,无需提前申请。水行政主管部门应当在采砂现场及时发放河砂合法来源证明,不能收取任何费用。合法来源证明由自治区水利厅统一格式,全区通用,各地不能自己搞一套。

第三十条    县级以上人民政府水行政主管部门应当设置河道采砂违法行为的举报电话;对举报属实的,给予奖励。

此条是关于举报奖励的规定。

第三十一条    设区的市、县(市、区)界河的河道采砂管辖发生争议的,由双方水行政主管部门协商解决;协商不成的,由共同的上一级人民政府指定管辖。

此条是关于管辖争议处理的规定。

第五章  法律责任

 

第三十二条    违反本条例规定的行为,法律、行政法规已有法律责任规定的,从其规定。

此条是关于法律责任适用。

第三十三条    违反本条例第十四条第二款规定,未依法取得河道采砂许可证擅自在河道采砂的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,扣押违法采砂机具,没收违法所得,并处三万元以上十万元以下罚款。

违反本条例第十四条第二款规定,未依法取得河道采砂许可证擅自在河道采砂,有下列情形之一,违法采砂一百立方米以上三百立方米以下的,可并处十万元以上三十万元以下罚款;违法采砂三百立方米以上的,可并处三十万元以上五十万元以下罚款:

(一)违法采砂两次以上;

(二)在桥梁、码头、拦河闸坝、取水口、水文监测等工程及其附属设施安全保护范围内采砂;

(三)在堤防管理范围内采砂;

(四)在禁采区或者禁采期采砂;

(五)违法采砂造成水工程损坏、河势改变、水生态环境破坏、矿产资源破坏。

第三十四条    违反本条例第二十一条规定,伪造、涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证的,由县级以上人民政府水行政主管部门收缴或者吊销河道采砂许可证,没收违法所得,并处二万元以上十万元以下罚款。

第三十五条    违反本条例第二十二条第一款规定,不依法缴纳河道采砂管理费和河道砂石开采权出让费的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳;拒不缴纳的,处应缴纳河道采砂管理费一倍以上五倍以下罚款。

第三十六条    违反本条例第二十三条第一项规定,不按照河道采砂许可证的规定采砂的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,扣押违法采砂机具,没收违法所得,并处一万元以上十万元以下罚款;情节严重的,吊销河道采砂许可证,并处十万元以上二十万元以下罚款。

第三十七条    违反本条例第二十三条第六项规定,未及时清运砂石、平整弃料堆体或者采砂坑槽的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期整改,处一万元以下罚款;逾期不整改的,处一万元以上十万元以下罚款,并由县级以上人民政府水行政主管部门组织现场清理、平整,所需费用由从事河道采砂的单位和个人承担。

第三十八条    违反本条例第二十四条规定,采砂机具在禁采区滞留,未取得河道采砂许可证的采砂机具在可采区滞留,或者采砂机具在禁采期未按照指定地点停放,擅自离开指定地点的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期改正,并处五千元以上三万元以下罚款。

第三十九条    违反本条例第二十五条规定,未经批准擅自在河道管理范围内设置堆砂场存放砂石的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期清除;逾期未清除的,处一万元以上十万元以下罚款。

第四十条    违反本条例第二十九条第一款规定,在河道管理范围内运输没有合法来源证明的砂石的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,并处五千元以上五万元以下罚款。

第四十一条    水行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员有下列行为之一的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

(一)不执行已经批准的河道采砂规划、擅自修改河道采砂规划或者违反河道采砂规划批准采砂;

(二)不按照规定审批发放河道采砂许可证或者其他批准文件;

(三)不履行河道采砂管理和监督检查职责,造成河道采砂秩序混乱或者发生重大责任事故;

(四)不按照规定的项目、范围和标准征收河道采砂管理费和河道砂石开采权出让费;

(五)截留、挪用河道采砂管理费和河道砂石开采权出让费;

(六)其他在河道采砂管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第四十二条    县级以上人民政府水行政主管部门依照本条例规定扣押违法采砂机具,应当依法作出处理决定;当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经催告仍不履行的,可委托拍卖机构依法予以拍卖,所得款项扣除处理费用后,抵缴罚款并上缴财政,剩余款项予以退还。

第六章 附则

第四十三条    本条例所称采砂机具,是指采运砂船舶、挖掘机械、吊杆机械、分离机械以及其他现场采运砂石相关的机械和工具。

第四十四条    本条例自2017年1月1日起施行。

四、河道采砂执法风险规避

条例施行对市县水行政主管部门的主要影响

许可权力增大;

管理收入增多

管理责任加重;

管理难度加大

执法难度增加;

执法程序更严;

社会地位提高;

执法风险提升。

新形势下如何规避河道采砂执法风险?

(一)熟悉河道采砂工作流程;

(二)熟悉水行政主管部门职责;

(三)强化执法巡查与日常监管;

(四)精准适用法律。

 

河道采砂管理工作流程图

组织规划编制

征求意见

上级部门技术审核

本级政府批准

发布采砂规划公告

            编制并发布年度采砂实施方案报上级水利部门备案

编制招标拍卖方案

报本级政府批准

组织招标拍卖

与中标人签订采砂权出让合同

核发河道采砂许可证

日常执法监管

 

 

1、认真履行河道采砂管理中的任何一个流程环节

2、不越位、不缺位、不错位

3、常见的风险点:

不编制规划;不科学规划(全境禁采);规划未经批准而先行实施;不采取招拍挂方式;违法违规招标;疏于日常巡查监管。

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通告

根据安排,中央第五环境保护督察组督察进驻广西时间为1个月。进驻期间(2018年6月7日-7月7日)设立专门值班电话:0771- 5577276,专门邮政信箱:南宁市2018-6号邮政专用信箱,邮编 530021。督察组受理举报电话时间为每天8:00~20:00。【详细点击进入】
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